讓土地活起來 —專訪中國人民大學經濟學院院長劉守英

相對來説,農民與承包地的關係,現在比較清晰。目前,問題最大、矛盾最突出的應該是宅基地問題。

作者:本刊記者 劉郝 來源:南風窗 日期:2020-07-21

中央深改委第十四次會議審議通過《深化農村宅基地制度改革試點方案》,要求深化農村宅基地制度改革,要積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農户資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法。

中國人民大學經濟學院院長劉守英教授表示,期待此輪土地制度改革像1998年那次推動了經濟高速增長和結構轉變發生一樣,對促進城鄉要素的流動、城鄉的平等、城市質量的提升和鄉村的振興起到根本性的推動作用。

劉守英一直是農村集體土地入市改革的積極推動者,他也曾擔任國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長。在劉守英看來,宅基地制度改革是整個土地改革中最迫切的問題,南風窗記者對他進行了專訪。


宅基地是農民立身之本

南風窗:宅基地問題近期備受關注。從歷史上看,宅基地制度是怎樣形成的?它有哪些基本前提?

劉守英:農民與土地的關係,實際上也是農民基本權利問題的一部分。相對來説,農民與承包地的關係,現在比較清晰。目前,問題最大、矛盾最突出的應該是宅基地問題。是否承認宅基地是農民的基本權利,會導致完全不同的問題解決路徑。

簡單來看,農村的土地分為承包地、農村建設用地和宅基地三類。這當中,因為集體化運動等歷史原因,農民對宅基地已經形成很堅固的產權觀念。早在合作化時期,耕牛、農具等生產資料就開始集體所有化,但是對宅基地的集體所有化一直比較晚。因為這是農民的生活資料,涉及根本的生活保障。

長期歷史傳統形成了農民的權利觀念。儘管宅基地不是私有土地,但在農民的觀念中,宅基地的權利是最穩定的,認知強度是最高的。在農民的意識裏,宅基地是不會輕易變動的,一旦變動,這就是動了農民的立身之本。

一直以來,我們對宅基地的政策處置也都是非常謹慎的。承認農民對宅基地的這種天然觀念,這是作宅基地政策改革必須認識到的基本前提。

此外,宅基地和村社的聯繫非常密切。村社本身是一個共同體。在鄉村,一個農户並不是一個獨立的單位。尤其是,現在的宅基地所有權屬於村社,而沒有分配給農户的村社集體用地,在將來也有可能變成宅基地。因此,針對宅基地或者村社的任何改革,都會牽涉到另一方。作制度設計時,不能就宅基地談宅基地,農户和村莊的關係必須處理好。

同時,宅基地本身的權利結構很複雜。宅基地是由村集體無償分配給集體組織成員的,也就是説,只有村社成員才能無償取得。目前,宅基地不能通過交易獲得,也不能轉讓。同樣關鍵的是,因為耕地保護等原因,公權力對宅基地的干預很強,宅基地一直受到強烈的行政管制。

這些都是作進一步制度安排時必須要考慮的重要前提。

南風窗談過歷史原因形成的種種前提後,你認為,在當下的中國村莊,人和土地的關係是怎樣的?

劉守英:整個鄉村不僅在變,而且是劇烈和複雜的結構性變動,大量農民“離土出村”。尤其是,現在出現了“農二代”乃至“農三代”,他們和村莊的關係非常疏離,在農村往往也沒有安置住宅。

人在變,人的代際關係在變,人、村莊和宅基地之間的關係也在變。一方面,農民的生活方式在城市化,農民進城,就在城裏買房了,居住方式一改變,農村的住宅就得不到很好的修繕,變得凋敝破敗。另一方面,農村的生產方式也在變,勞動力的需求在下降,這就導致村莊和耕地的距離在客觀上就變遠了。

所以,村落的含義和功能在變化,連同原來的佈局、結構和形態也在變化。相應地,宅基地的功能和配置方式自然也在變化。

那麼,我們就要考慮,既然村落的聚落方式和公共服務方式都變了,宅基地還要保持過去那種“無償分配給集體成員”的分配方式嗎?農村的人在外流,宅基地和住宅出現閒置,如果依舊不允許宅基地可以交易的話,農村恐怕會更加僵化。

要注意的是,這些問題不是現在才有的。從上世紀90年代以來,行政村莊就開始發生劇烈變動,人與宅基地的矛盾也與日俱增,宅基地相關制度的無效性越來越明顯了。

 

行政力量要慎重介入

南風窗:在如此複雜和鉅變的大環境中,應該怎樣進一步變革宅基地的相關制度?

劉守英:如何變革,這恰恰是政策的難點。問題的核心在於,怎樣在整個城鄉中國的變動中,找到合適的解決路徑。

現在有不少地方在“亂動”,比如宅基地私下買賣,農村很多人濫佔耕地,建起超豪華的別墅,但又有很多農户根本沒有宅基地來蓋房子。大量鄉村是土地浪費和空心狀態並存,鄉村聚落極其不景氣。

目前在變動中,我們面臨的最大政策問題是什麼呢?就是在農民和土地都已經發生重大變化的情況下,盲目用行政力量去推動解決鄉村問題。如果用運動式的方法,簡單地規定要在多長時間內合併成多少個村子,這是肯定會出問題的。

原因就在於,一方面,宅基地和村莊的功能是客觀存在的,行政力量不能強制抹去宅基地和村莊的基本功能。另一方面,村莊之間的邊界是無法模糊的。比方説,各個村子都有獨特的族羣與文化,土地的多少也不同,這些既有的制度性和非制度性的東西是不能被強制改造的。

總體來看,目前,“亂動”與“不動”並存。但是,不求變也不行。不求變,或者單單依靠行政力量介入其中,都會出現問題。在變動時,一定要非常非常小心謹慎。 

南風窗:目前在鄉村治理中,有一些地方政府為了解決宅基地閒置問題,推進合村並居運動,引起農民的強烈不滿。你認為,主要問題出在那裏?

劉守英:錯誤的根源就是對問題複雜性的認知不夠。這場運動,威脅到了農民“住”的權利。衣食住行,這是農村生活最根本的權利,農民當然會不滿意。

還要看到,這樣強制性的合併忽略了村莊本身的文化傳統,忽略了村莊之間的差異性,本質上是用行政的力量來代替基於傳統的配置力量。這是在用“鄉村振興”的名義來推動鄉村歸併。但實際上,鄉村振興並不是一個簡單的政策,它涉及經濟社會的方方面面。要注意,政策的制定和施行不能過於簡單,不能讓鄉村振興跑偏了。

南風窗:在接下來的鄉村振興過程中,具體到宅基地制度,它面臨着怎樣的新情況?

劉守英:剛剛講過,現在的宅基地是由村集體無償分配給村集體成員使用的。目前的制度不允許宅基地存在“產權”的功能。作為生活資料,宅基地可以私有,農民有在上面蓋房子的權利,但宅基地並不能成為一種財產權。

但是現在出現了怎樣的新變化呢?第一,大量傳統鄉村的農民開始外流,但人進城了,宅基地不能交易,這塊地就被閒置甚至荒廢了。第二,在我國沿海發達地區,早就出現私下的宅基地交易活動,儘管它是不合法的。

在快速城市化進程中,城市土地越來越稀缺,地方政府也有更強的動力來獲取城市土地指標。因此,合村並居的真正動機並不是為了農村發展,而是為了城市發展,這就更加劇了城市對農村的破壞。

土地活才能城鄉融。在我看來,城鄉融合的理念要改進,具體到宅基地,也不能再被單一地視為生活資料,而是要被賦予財產的功能。

 

土地活才能城鄉融

南風窗:城鄉融合是你非常關注的問題。在城市化進程中,中國的鄉村發展情況如何?

劉守英:中國的城市化進程非常快,但是鄉村問題沒有實現聯動解決。我們首先要考慮的就是,在整個的高速城市化進程中,如何應對普遍的鄉村衰敗?鄉村的衰敗是不可能隨着城鄉中國城市化而得到自然解決的,還是應回到城鄉融合的路上來。

首先,我們要充分認識到,快速城市化之後,必須要對鄉村進行扶持。因為在目前,中國的農業用地佔比和鄉村就業人口占比,兩者比例嚴重不對稱。這就説明,鄉村的生產要素重組很不合理。整個鄉村的經濟活動在快速失去競爭力,鄉村的生機快速流失。

其次,鄉村的經濟活動越來越單一。歷史上,我國鄉村的經濟活動是非常豐富的,農民可以搞農業、工業甚至是服務業。正是因為傳統農村經濟活動的複雜性,中國農業文明和鄉村社會才得以不斷延續。但現在,高速城市化之後,農村的經濟活動基本上只圍繞着單一的糧食生產來展開。這就導致,鄉村更加缺乏活力,農民在鄉村更難找到出路,只得進城。

最後,政策對進城農民缺乏保障。農民進城之後,落不下來,依舊只能回到鄉村尋找歸屬。但是,農民回去卻發現,村莊已經變了,自己和村莊的關係也變了。實質就是説,城鄉關係沒有被妥當地統籌起來。

南風窗:也就是説,鄉村不能消失,反而要積極地謀求和推動它的發展。

劉守英:對。鄉村問題,不是簡單的消失或者衰退的問題。高速的城市化進程中,城市有發展機會,鄉村也要有發展機會。那麼,從農村進入城市的人,要在城市能落得下來。他的居住權、就業權、子女受教育權等一系列基本權利,都應該受到保障。否則,這就演變成城市裏的社會問題。而鄉村的發展機會也應調整,使得農村的經濟活動更加複雜化,產業更加多樣化。鄉村中,人、地、村三者的關係在不斷變化,那麼就要求生產要素實現重組。更關鍵的是,鄉村的生產要素要更加活躍,允許有資本的企業家進入鄉村,只有這樣,鄉村的整體才能真正活躍起來。

南風窗:未來鄉村的發展中,如何激活生產要素?相關政策的制定和施行,應該注意哪些問題?

劉守英:我認為,宅基地這個生產要素要變革,一定要變成一個可交易的財產權利。宅基地的權利要對外開放。甚至整個鄉村都要把原有的封閉性打破,讓資金、人才等新的生產要素進來,並且把所有的生產要素都活躍起來,讓鄉村內部產生流動性和向上發展的機會。

鄉村振興中最忌諱的就是靠單一的行政力量推進各種運動。這會導致很大程度的混亂。

未來的鄉村依然是有各種功能的。比如,鄉村是一種生活方式,它不僅是“農一代”落葉歸根的地方,也是現在的“農二代”“農三代”偶爾要回來寄託鄉愁的地方。因此,在我看來,未來的鄉村肯定不能再是以農業環境為主的單一村落,它應該轉向一種適度聚居的、滿足各類新需求的新村落。

但是,這個過程一定是一個慢變的、漸進的過程。這就要求我們,一定是根據發展出現的新需求來對鄉村進行功能定位,進而進行制度設計,而不能簡單地作一些行政規定。總之,村莊必須開放,讓新的生產要素湧進來,而且要最終能夠落地生根。如果不開放,人們就不可能繼續留在村莊。

必須強調的是,無論是落後地區的鄉村還是發達地區的鄉村,宅基地都應當變成一個財產權,也就是一個可以交易的權利。宅基地制度,是為整個村莊的形態變化和功能演變提供基本制度安排的。如果宅基地不可交易,鄉村就“活”不起來。


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