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一線固化,省會分化

正如經濟從高速增長進入平穩發展期一樣,中國的城市格局也基本定型,但不要忽略,不少“強省會”依然都被低估。


作者:譚保羅 來源:南風窗 日期:2020-07-21

省城,一個充滿農耕氣質的名字。

中國的現行省級行政區劃,發軔於元朝,成型於清朝末年。在農耕時代,經濟對生產要素流動的要求比較低,劃省而治更多是為了控制人民,維護統治的穩定。

進入工業時代,特別是改革開放以來,要素流動的效率愈發重要,它關係到經濟的發展和國家的競爭力。因此,要素流動的“柔性”和行政區劃的“剛性”之間,開始出現某種博弈。

在這一博弈過程中,中國省會們的命運也出現了分化。一些省會開始走弱,不但經濟首位度低,而且缺乏存在感;而另一些省會則不斷走強,大有強者恆強之勢。

作為一省的行政中心或者經濟中心,省會城市的命運變遷,也必然影響着很多普通人的職業與人生。實際上,一線城市和明星新一線的大局已定,而省會城市依然還在分化。因此,作為個體,不能不關注這種變遷,並洞察其中的大勢和機會。


三種“核心城市”

當下,在中國經濟地理的版圖中,有一類城市具有某種共性—與收縮型城市不同,也迥異於不温不火的普通地級市,它們正從周邊吸附資源,實現自我的不斷髮展,可以稱這些城市為“擴張型城市”。

也可以換一個維度來看,它們在經濟地理意義上的重要性與日俱增,日益成為重要的區域、全國或全球性生產要素配置的核心空間。在這個意義上,可以稱它們是“核心城市”。

“核心城市”的稱呼更加具有現代性,它們是未來中國經濟的核心地帶,集聚着最優秀的人才,最具創新動能的資本,也包括最富裕的人羣。未來,中國“核心城市”可以分為三個類型,一是一線城市(加上少許“新一線”),二是計劃單列市,三是日益崛起的“強省會”。

一線城市不用多言,它們是全國性,乃至全球性的資源配置核心空間。早在2016年,我國個税收入便首次突破萬億(10089億元),其中,北上深廣四個一線城市的個税收入之和超過4000億元,佔全國比重達到四成。

個税在我國整體税收收入中佔比很低,卻是體現城市經濟質量最好的指標。因為,唯有存在相對集中的高收入人羣才有充足的個税收入,而高收入人羣又主要來自現代服務業和高新產業,尤以金融和互聯網最為典型。這些產業具有極強的輻射性,其發達程度直接反映了城市作為資源配置中心的地位。

實際上,所謂的“一線城市”並非一種行政劃分,而是市場自發形成的一種地位認可和習慣稱謂。就行政級別而言,有北京、上海這樣的直轄市,也有廣州這樣的省會,以及深圳這樣的計劃單列市。

必須一提的是,計劃單列市是一種特殊的存在,是非常富有制度特色的行政區劃,它能最大程度反映推動城市發展的國家治理因素。就經濟發展水平而言,計劃單列市在同省之內,往往領先於省會,或者旗鼓相當。目前,中國的計劃單列市只有5座,分別是深圳、廈門、寧波、青島和大連。

1984年,當時屬於四川省管轄的重慶市被列為第一個計劃單列市,最多的時候,中國有14個計劃單列市,除了現存的5個之外,其他主要都是發達省會,比如成都、武漢、瀋陽、廣州、南京等都曾一度計劃單列。

計劃單列的大潮從20世紀80年代中期興起,持續大約10餘年,到90年代中期的分税制改革之後,以上省會的計劃單列地位被陸續取消,只保留了現在的5座。為什麼?

計劃單列市設立大潮的原因有二。首先,當時部分城市的經濟管理權限太小,與經濟發展水平不相稱,處處受到省級政府掣肘。於是,中央希望發揮大城市的經濟火車頭作用,所以以計劃單列的方式擴大其權限,比如賦予其省級的固定資產投資權、外貿自主權、外匯使用權、税收預算權等。

另外一個原因可能更為關鍵,即計劃單列市的財政和税收越過省級政府納入國家計劃,這對鞏固中央財政有着重要的現實意義。但分税制改革以後,中央財政在全國財政總收入的佔比不斷上升。於是,計劃單列市在鞏固中央財政的作用方面,重要性大大降低。

此外,計劃單列給部分省份的財政造成了不小的困難,比如首位度極高的武漢曾一度被計劃單列,這意味着湖北省的財政將可能出現困難。所以,當時的環境迫切需要重新擴大省級政府的財力和加強省級政府的權威。於是,省會的計劃單列地位被取消,重新迴歸到省級政府的計劃體系。從此,中國的區域經濟也開啓了“省會時代”。

但是,“省會”的前進之路並非是一帆風順的。在一個給定的區域內部,它們也面臨強大的競爭對手,比如一線城市、留存下來的計劃單列市,或者那些超級工業城市。


省會的強與弱

判斷省會強弱的指標主要是“首位度”。首位度有兩種計算方式,一種是省會經濟總量在全省的佔比,這個比值肯定小於1(下文都用這個標準)。

另一種是省會與非省會的經濟最強市的經濟總量比值,這個比值一般大於1,因為省會大多數情況都比非省會強。但也有例外,比如南京、濟南等就小於1,原因是蘇州和青島的經濟總量大於省會。

華北地區集中了中國最多的“弱省會”。從西往東,山西省會太原的存在感並不強,與鄰省陝西省會西安相比,基本上不是一個數量級。太原首位度不高,和山西省的地理環境有很大關係。山西全境是一個平行四邊形的狹長山地高原,省內對要素的集聚能力本身就不強。往東是一馬平川的華北大平原,而且還有北京對這一地帶要素方面的超級吸引能力。

和太原處境最為類似的,是內蒙的自治區首府呼和浩特,而且後者是前者的強化版。內蒙古的地域範圍由東北向西南延伸,在地圖上呈現為一個特殊的狹長形狀,東西直線距離2400公里。東部大城市呼倫貝爾和省會呼和浩特之間,距離超過北京和上海。此外,自治區內部沒有東西貫通的鐵路,省內物資流通很多時候還要借道東三省或者河北。

除了這種地理特徵和交通現實之外,還有鄂爾多斯等礦業城市的崛起,以及同樣面臨北京超級吸引力的因素,呼和浩特的首位度一直都不到20%。

河北省會石家莊存在感同樣不強。在互聯網上,網友以“國際莊”來親切稱呼這座城市,以對其模仿國外建築的偏好,以及某種不可名狀的國際化雄心表達敬意。石家莊的主要問題是它距離北京太近。

在山東,省會濟南的經濟實力一直都不如青島。2019年山東GDP省內排名中,排名第一的城市不是濟南(9443億元),而是青島(11741億元),後者超過省會1000多億。

青島是一座典型的計劃單列市,在20世紀80年代的後半段到90年代初,也就是青島(1986年計劃單列)剛剛設為計劃單列市的10年左右時間,是全市工業崛起的關鍵期。海爾、海信、青啤、雙星、澳柯瑪是青島工業的“五朵金花”,直到現在,它們依然是青島工業不可替代的基石。它基本上都在這一時期快速崛起。

“五朵金花”很大程度利用了這一時期的“單列市紅利”。計劃單列的好處有很多,比如進口一流的生產線,需要外匯配額,外貿批文,而單列市可以繞過省級政府,直接從中央拿批文。實際上,這一時期,“五朵金花”很多都從日本、德國以及美國引進生產線,使得它們的技術和產品質量一開始就領先於國內同行,形成了強大的“先發優勢”。

此外,計劃單列市的企業股份制改革、經理人制度創新,商事主體的設立,同樣能“特事特辦”。“五朵金花”在這一時期基本上都進行了一系的企業重組和制度創新,張瑞敏、周厚健等大批優秀的職業經理人才得以發揮才幹。試想一下,如果這些權限都需要山東省審批,那麼青島的“五朵金花”很可能是另一種發展路徑。

除了北京這樣的一線城市的碾壓式吸附,青島這一類計劃單列市的競爭,省會的另一個強大競爭對手是超級工業強市。南京就面臨這種局面。

2019年,蘇州市GDP繼續排在江蘇省第一名,總量達到了19235.8億元,南京市為14030.2億元,繼續充當第二名。此外,無錫市是省內第三,為11852.32億元。而且,無錫由於在集成電路和物聯網產業的長期積累,經濟的後勁非常足,總量一直都在追趕南京。

不過,GDP並代表一切,省會的真正優勢並不體現在GDP之中。


省會為何被低估?

即使是現在,省會的“政治優勢”依然不可小覷。

首先,和計劃單列市相比,省會財政税收直接貢獻於省級政府。此外,一省的經濟也需要一個省級政府控制力更強的龍頭城市來實現引領。因此,省級政府做強省會的願意肯定強烈。比如,“弱省會”南京和濟南近年來就得到了很多偏愛,特別是在做大規模上。

比如,儘管與蘇州相比,南京的GDP依然有差距,但與2018年相比,南京市GDP上升了1209億元,接近蘇州市GDP增量的2倍,這意味着南京的追趕很快。

必須一提的是,2013年,經國務院、省政府批覆同意,位於南京中南部的溧水縣結束了1400多年的縣制歷史,撤縣設立南京市溧水區。顯然,撤縣設區的快速城市化在拉動基建,做大經濟總量上,對南京的意義非同小可。

濟南在這方面表現更為迫切。2019年,國務院批覆同意山東省調整濟南市萊蕪市行政區劃,撤銷萊蕪市,將其所轄區域劃歸濟南市管轄。將一個地級市併入省會,這是改革開放之後很少見的行政區劃合併,背後做大省會的意圖再明顯不過。

但是,省會真正的優勢並不是大,而是“精”。以南京和蘇州為例,在2019年的全國城市人均個税收入排行榜上,南京依然領先於蘇州。為什麼?正如上文所説,因為省會城市高收入的現代服務業在經濟中的佔比較高,而工業城市的儘管經濟總量大,個税總量也大,但高收入人口占比較低,所以人均有所落後。

某種意義上講,很多人對省會集聚全省資源的認知,還停留在“農耕時代”,即一省的權力中樞位於省會,因此服務於行政體系的附屬機構(正式和非正式)和人員也集中於省會。但在今天,這只是一部分。省會的另一個集聚功能來自它的金融屬性—它往往被忽略,卻日益重要,很多省會因此實現了“彎道超車”。

第一個金融屬性是資金分發。在現代服務業中,金融以及相關的服務業是毫無疑問的王者,而省城是一省之內最重要的貨幣分發中心。這種分發主要依託於兩套系統,一是地方政府的行政批文,二是垂直銀行系統的資金融出。

比如,作為地方基建的主力軍,地方融資平台需要發行企業債,但企業債必須經由省級政府(主要是發改部門)報送國家部委,而通過這種方式,省級政府可以很大程度控制資金向省內各城市的分發流向。此外,垂直的銀行系統,省級分行依然對地市級分行的大信信貸和授信有着決定權。總之,這些資金的分發機構都位於省城,那麼附屬在資金分發鏈條的服務業也必然在省會蓬勃發展。

省會的第二個金融屬性是資產載體。2016年之後,國內“強省會”的房價開始一騎絕塵,其中尤以南京、杭州、成都和合肥等地為代表。以合肥為例,2016年當地房價年度漲幅48.4%,被稱為漲幅“全球第一”。

綜合來看,“強省會”兩大金融屬性的強化主要來自兩個推力。

一是中國經濟的高度貨幣化或者説貨幣的積極發行。2000年年底,中國的M2(廣義貨幣)餘額約13.5萬億元,到2020年5月,M2餘額達到了210.02萬億元。20年時間,增長為原來的15倍,這個過程很難説是温和的。顯然,作為區域資金分發中心和資產載體(物業)集聚地,省城必然隨着貨幣大潮而崛起。

當然,另外一個因素也不容忽略,即中國的高鐵建設対省城羣體進行了一次大範圍的地位強化。相對應的,高鐵衝擊最大的城市無疑是省內的地級市們。目前,中國的經濟大省多數都實現了高鐵通勤“省內兩小時”,少數還實現了“省內一小時”。空間距離的顛覆性革命,也直接顛覆了物業資產的配置邏輯。只要有足夠的資金,有錢人拋棄地級市而選擇省城,早已成為大概率事件。實際上,這正是很多地級市衰落的核心原因。

和已經城市地位“固化”的一線城市不同,中國的省會們依然還在分化,對個體而言,其中可能藴藏着某些機會。


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